سازوکار آمریکا برای مناقشات نفتی بغداد – اربیل

مسائل و اختلافات سیاسی و اقتصادی میان اقلیم کردستان عراق و دولت مرکزی این کشور، مدتی است مجددا کانون توجه رسانه‌ها و مراکز مطالعاتی حوزه غرب آسیا شده است. نامه اخیر مسعود بارزانی، نخست وزیر اقلیم کردستان به بایدن و اعلام وضعیت نابسامان اقتصادی در اقلیم و درخواست از آمریکا برای اعمال فشار به بغداد نیز زمینه اختلافات را روشن‌تر کرد. اقلیم کردستان و دولت مرکزی عراق در سه حوزه اصلی تولیدات نفتی، میزان بهره‌مندی از بودجه و مناطق جغرافیایی با یکدیگر بحث و جدل دیرینه‌ای دارند. در این میان نقش آمریکا برای حمایت سیاسی از کردهای عراق در طول سالیان گذشته، بسیار مهم و تاثیرگذار بوده است. حتی اگر از عراق فراتر رویم، در صحنه درگیری سیاسی میان آمریکا و مخالفانش، مناطق کرد نشین سوریه و عراق، ترکیه را تهدید بالقوه خود می‌دانند. از این رو ایالات متحده با پشتیبانی از کردها موازنه قدرت را برای کنترل آنکارا و بغداد، از طریق همکاری با کردها هدایت می‌کند. در این گزارش که خاصتا بر مساله نفت میان بغداد و اربیل تمرکز دارد، سعی داریم سیاست آمریکا را برای مدیریت این مساله را بیان نماییم.

در این زمینه مراکز و موسسات تحقیقاتی متعددی اقدام به تحلیل و انتشار گزارش داشته‌اند که یکی از مهم‌ترین آنها “موسسه واشنگتن”[۱] است که گزارشات متعددی در خصوص سیاست‌های آمریکا و به تعبیر این موسسه “برای خاور نزدیک” منتشر می‌کند. این موسسه در گزارشی که در ژوئن ۲۰۲۲ منتشر نمود، به تشریح مساله نفت اربیل – بغداد پرداخته و توصیه‌های سیاستی را برای ایفای نقش فعال ایالات متحده در این پرونده ارائه کرده است.

چه چیزی برای ایالات متحده در خطر است؟

در ۱۵ فوریه ۲۰۲۲، دادگاه عالی فدرال[۲] عراق حکمی را در رابطه با یک پرونده ده ساله (پرونده شماره ۵۹ سال ۲۰۱۲) صادر کرد که قانون اساسی نفت و گاز منطقه کردستان عراق مربوط به سال ۲۰۰۷ را به چالش می‌کشید. به استناد این حکم، قانون مصوب پارلمان اقلیم کردستان در سال ۲۰۰۷ مغایر با قانون اساسی عراق بوده و بنابراین، قراردادهای متعدد مشارکت در تولید و فروش نفت که به پشتوانه این قانون اجرا می‌شوند، باید بازنگری شوند.

با حکم غیرقانونی بودن صادرات نفت اقلیم کردستان و قراردادهایی که این اقلیم با شرکت‌های نفتی بین‌المللی منعقد کرده است، دادگاه فدرال به دولت عراق این حق را اعطا کرد که چنین قراردادهایی را لغو کند. اما دستگاه قضایی اقلیم کردستان این حکم را نپذیرفت و در واکنش به آن اعلام کرد که دادگاه فدرال عراق اختیار صدور دستور لغو قانون نفت و گاز مصوب سال ۲۰۰۷ منطقه کردستان را ندارد. در این بیانیه آمده بود: “قانون نفت و گاز دولت منطقه کردستان همچنان جاری خواهد ماند.”

از زمان صدور این حکم، روابط بین دولت فدرال در بغداد و دولت اقلیم کردستان تیره‌تر شد. بر مبنای حکم دادگاه فدرال، اقلیم کردستان ملزم است که تولیدات نفتی خود را به دولت فدرال یا همان وزارت نفت فدرال عراق تحویل دهد. دولت عراق نیز در واکنش به ممانعت کردها از اجرای این دستور، تهدید کرد که انتقال ماهانه ۱۳۸ میلیون دلار از وزارت دارایی فدرال به اقلیم کردستان را متوقف خواهد کرد.

اجرایی شدن حکم دادگاه فدرال عراق، معامله روزانه ۵۰۰ هزار بشکه نفت خام را از بازارهای جهانی حذف می‌کند. رقمی که شامل حدود ۴۱۰ هزار  بشکه در روز نفت خام کردستان و حدود ۹۰۰ هزار بشکه در روز نفت خام بغداد در کرکوک است که از خط لوله نفت کردستان برای رسیدن به بازارهای صادراتی ترکیه استفاده می‌کند.  چنین تحولی اثرات متعادل کننده بازار جهانی نفت که قیمت آن در حال حاضر بیش از ۹۰  دلار در هر بشکه است، را از بین می‌برد. با توجه به اقداماتی که ایالات متحده برای تضمین حمایت عربستان سعودی برای افزایش تولید حدود ۲۰۰ هزار بشکه در روز انجام داده است، آیا واشنگتن و سایر پایتخت‌های اروپایی وابسته به انرژی واقعاً هیچ کاری برای از دست دادن نیم میلیون بشکه در روز انجام نمی‌دهند؟ هم افزایی بغداد و کردستان نه تنها می‌تواند به ثبات قیمت نفت کمک کند بلکه در آینده، هدایت جریان انرژی به سمت اروپا از طریق ترکیه می‌تواند وابستگی ترکیه و اروپا به نفت روسیه و ایران را کاهش دهد. بنابراین مناقشه نفتی بغداد و اربیل برای واشنگتن و اتحادیه اروپا بسیار مهم‌ و غیر قابل اجتناب به نظر می‌رسد.

نتایج برد – برد

در بخشی از گزاش سیاستی که موسسه واشنگتن برای حل این مساله پیشنهاد داده است، راهکاری با عنوان “برد – برد” ارائه شده است. این راهکار در یک دوره دو ساله طرفین برای رفع تضادها در قوانینی مانند قانون فدرال، قانون چارچوب هیدروکربن‌ها، قانون تسهیم درآمد و بودجه فدرال و مسائل از این قبیل متمرکز خواهند شد.

اگر پس از دوره همکاری لازم محقق نشد، طرفین حق دارند توافق موقت را فسخ نموده یا یک سال دیگر تمدید کنند. موافقتنامه اولیه توسط سران دولت عراق و اقلیم کردستان صورت می‌پذیرد. در مورد مشکل بازاریابی، یک راه حل نوآورانه ممکن است این باشد که سازمان فروش نفت کشور[۳] عراق یک شرکت تابعه جدید به نام “شرکت نفتی شمال” تاسیس کند.

این شرکت در بغداد ثبت می‌شود و یک مدیر کل عراقی (که صادرات نفت عراق از طریق خط لوله عراق – ترکیه را نظارت می‌کند) و یک معاون مدیرکل از سوی اقلیم کردستان (که صادرات نفت کردستان را از طریق خط لوله عراق – ترکیه را نظارت می‌کند) خواهد داشت. مدیر کل این شرکت دسترسی نظارتی به قراردادهای فروش و تجارت نفت اقلیم کردستان را نیز خواهد داشت. در مقابل، یک از اعضای رسمی دولت اقلیم کردستان به عضویت هیئت مدیره این شرکت در می‌آید.

با توجه به توافق عمومی در بخش نفت کردستان، قیمت خالص هر بشکه می‌تواند بدون توجه به اینکه چه کسی نفت خام را به بازار عرضه می‌کند، بهبود یابد. اشتراک سرانه سهمیه اوپک بین بغداد و کردستان نیز می‌تواند برای دوره موقت مورد بحث قرار گیرد.

در مورد پرداخت‌های بانکی و امانی دریافتی‌های نفت اقلیم کردستان راه مناسبی وجود دارد. بغداد باید از یک بانک بین المللی بزرگ دعوت کند تا حسابی برای دریافت رسیدهای فروش نفت و گاز اقلیم کردستان ایجاد کند. مالکیت این حساب در دست عراق خواهد بود اما عراق صرفا دسترسی نظارتی بر درآمدها خواهد داشت و هر گونه اقدام بانکی منوط به امضای نخست وزیر عراق و نخست وزیر اقلیم کردستان خواهد بود. در آغاز هر ماه، درآمدهای نفتی اقلیم کردستان به اطلاع وزارت دارایی و اقتصاد اقلیم کردستان می‌رسد. بر اساس این مدل، شرکت نفت اقلیم کردستان[۴] به طور همزمان در بغداد و اربیل ثبت می‌شود، اما مدیریت آن طبق قانون کردستان با مقر اصلی خود در اربیل و یک دفتر نمایندگی در بغداد فعالیت خواهد کرد.

شرکت نفت اقلیم کردستان وظایفی مانند وظایف وزارت منابع طبیعی اقلیم کردستان خواهد داشت و کارمندان این شرکت نیز از وزارتخانه مذکور انتخاب خواهند شد. جایگاه این شرکت در داخل اقلیم کردستان، معادل شرکت ملی نفت عراق خواهد بود، که مدیرکل آن (یعنی شرکت نفت کردستان) توسط اقلیم کردستان و معاون آن توسط بغداد منصوب می‌شود. سمینارهای مشترکی نیز در هر سه ماه یکبار، به طور متناوب بین بغداد و اربیل، برای تبادل داده‌ها و مسائل فنی برگزار می‌شود.

برای بررسی قراردادهای نفتی اقلیم کردستان، یک سیستم دقیق و یکپارچه نیاز است. این سیستم می‌تواند با کمیته‌ای شامل یک مشاور معرفی‌شده توسط بغداد، یک مشاور منصوب از سوی اقلیم کردستان، و یک مشاور توسط گروه تماس بین‌المللی (به عنوان مثال، ایالات متحده، انگلیس و یا امارات) یا یک آژانس غیردولتی (به عنوان مثال، صندوق بین المللی پول، آژانس بین المللی انرژی) راه اندازی شود. گزارشات و بیانیه‌های این کمیته تنها با امضای نخست وزیر دولت عراق و نخست وزیر اقلیم کردستان منتشر می‌شود. بغداد و اربیل هر دو باید از اختلافات حقوقی احتمالی با سرمایه گذاران فعلی چشم پوشی نموده و سازوکارهایی را برای سرمایه گذاری‌های آتی تعیین کنند. در پایان این فرآیند، بغداد قراردادهای بازنگری شده و اصلاح شده را به عنوان الگوهای قراردادی قابل قبول و قراردادهای صادر شده توسط دولت اقلیم کردستان را معتبر و قانونی اعلام خواهد کرد.

گروه بین المللی تحت رهبری آمریکا

با توجه به اینکه در این گزارش از حضور یک گروه تماس بین‌المللی برای نظارت بر اجرای صحیح فرآیند مذاکرات میان اربیل و بغداد سخن گفته شده است، ابتکار هدایت سیاسی این مناقشه باز هم به آمریکا ختم می‌شود. این گزارش در بخشی با عنوان “نقش بین المللی تحت رهبری ایالات متحده” حمایت سیاسی از به ثمر رسیدن این فرآیند را اینطور بیان کرده است:

“اگر تلاشی مشابه با “ماموریت کمک سازمان ملل متحد برای عراق”[۵] در مناقشه انرژی بغداد و اقلیم کردستان انجام شود، می‌تواند به نتیجه رسیدن مذاکرات را تضمین کند.  یک گروه تماس از بازیگران بین المللی حاضر در عراق، به رهبری ایالات متحده، در این مورد راهگشا خواهد بود و توجه جهان به حل این مساله را نمایان خواهد ساخت. تلاش‌های دیپلماتیک این گروه می‌تواند تفاوت‌هایی که طرفین در سخنان و اقدامات واقعی‌شان دارند مشخص کرده و بنابراین تشخیص دهد که چه چیزی یا چه کسی مانع از یک راه‌حل می‌شود.”اگر تلاشی مشابه با “ماموریت کمک سازمان ملل متحد برای عراق”[۵] در مناقشه انرژی بغداد و اقلیم کردستان انجام شود، می‌تواند به نتیجه رسیدن مذاکرات را تضمین کند.  یک گروه تماس از بازیگران بین المللی حاضر در عراق، به رهبری ایالات متحده، در این مورد راهگشا خواهد بود و توجه جهان به حل این مساله را نمایان خواهد ساخت. تلاش‌های دیپلماتیک این گروه می‌تواند تفاوت‌هایی که طرفین در سخنان و اقدامات واقعی‌شان دارند مشخص کرده و بنابراین تشخیص دهد که چه چیزی یا چه کسی مانع از یک راه‌حل می‌شود.

گروه تماس بین المللی باید به بغداد و اربیل یادآوری کند که اقدامات آنها می‌تواند به اقتصاد جهانی کمک کند یا به آن آسیب برساند. چنانچه روزانه ۵۰۰ هزار بشکه از بازار جهانی خارج شود، عملا تاثیر افزایش تولید اوپک توسط عربستان سعودی که اخیراً به سختی انجام شده است، از بین خواهد رفت. منافع ایالات متحده به وضوح مستلزم صادرات نفت و گاز  به خارج از کردستان برای جابجایی انرژی روسیه و ایران از ترکیه و اروپا است. قطع مسیر صادرات شمال عراق تنها به نفع مستبدان نفت این جهان – یعنی روسیه و ایران – خواهد بود و ایالات متحده، اروپا و آسیا را آسیب پذیرتر می‌کند. مقامات عراقی و کرد باید درک کنند که توانایی جامعه جهانی برای کمک به بهبود اقتصادی عراق و اقلیم کردستان مستقیماً با سلامت اقتصادهای غربی و آسیایی مرتبط است. طبیعتا اگر آنها آسیب ببینند، کمک‌های بین‌المللی به بغداد و موارد دیگری مانند معافیت‌های تحریمی ایران نیز ممکن است آسیب ببینند.”

پشت پرده تلاش‌های بین‌المللی

با دقت در شیوه بیان و ساختار دهی به مساله نفت بغداد- اربیل و خط‌مشی‌های ارائه شده در این گزارش به خوبی مشخص می‌شود که ابتکار ارائه این مدل اساسا برای حفظ منافع آمریکا و اروپا است. آنچه این مناقشه را به مساله مهم و تا حدودی بحرانی برای آمریکا و نظام بین‌المللی که در این گزارش بدان اشاره شده است، تبدیل می‌کند، حفظ انتقال انرژی و از دست ندادن فرصت مهم نفت اقلیم کردستان برای آنهاست. بنابراین تهدیدها را نیز در پایان این گزارش مشاهده می‌کنیم. تهدید عراق برای قطع کمک‌های بین‌المللی یا مطرح کردن مجدد جدا شدن اقلیم کردستان از عراق نمی‌تواند نشان از نیت صادقانه آمریکا برای حل مساله داخلی عراق باشد. بنابراین به صورت خلاصه به چهار عامل مهمی که در پشت پرده این تلاش‌ها قرار دارد اشاره می‌کنیم:

۱) پایین نگه داشتن قیمت نفت
همانطور که در متن گزارش نیز آمده است، خروج روزانه ۵۰۰ هزار بشکه از بازار جهانی، قیمت نفت اوپک را از حالت تعادل خارج ساخته و با توجه به افزایش تقاضا در نیمه دوم سال میلادی، شاهد افزایش قیمت نفت خواهیم بود. اتفاقی که برای آمریکا و اتحادیه اروپا به هیچ عنوان خوشایند نیست؛ بنابراین نمی‌توانند در برابر از دست رفتن این حجم از عرضه بی‌تفاوت باشند.

۲) حفظ اهرم فشار بر بغداد
بی‌توجهی به اقلیم کردستان و مساله مهم آنها یعنی نفت کردستان، رفته رفته مسائل و مشکلات اقلیم کردستان و دولت مرکزی عراق را در زمره مسائل ملی و فروملی عراق قرار خواهد داد. بدین ترتیب آمریکا که همواره از طرح تجزیه عراق به عنوان سازوکاری برای متوقف ساختن سیاست‌های جمهوری اسلامی ایران در منطقه حمایت کرده است، فاصله می‌گیرد. بنابراین توجه به مسائل اقلیم کردستان هنوز برای ایالات متحده مهم است و همانطور که در پایان گزارش مذکور آمده است، دادگاه فدرال عراق در صورت عدم همکاری با گروه تماس بین‌المللی با فعال شدن مجدد طرح‌های تجزیه طلبانه کردستان عراق تهدید می‌شود.

۳) ادامه صادرات انرژی به اروپا
تحریم روسیه به دلیل جنگ اوکراین و عدم دسترسی آسان اروپا به نفت و گاز روسیه، کردستان عراق را که حدود نیم درصد از تولیدات نفت کل جهان را بر عهده دارد، جایگزین نسبتا مناسبی برای اروپایی‌ها است. با توجه به اینکه عملا شفافیتی در معاملات نفتی اقلیم کردستان وجود ندارد و عمده نفت تولیدی اقلیم به ترکیه صادر می‌شود، اتحادیه اروپا بویژه کشورهای حاشیه شرقی مدیترانه از توقف صادرات نفت زیان می‌بینند. بنابراین حل مشکل بغداد – اربیل برای ادامه صادرات نفت برای اروپا نیز منافع خاص خود را به دنبال دارد.

۴) تقابل با ایران و روسیه
ایالات متحده و اروپا به نوبه خود برای جلوگیری از نفوذ ایران و روسیه در زمینه‌های مختلف بین‌المللی از جمله حوزه‌های سیاسی، امنیتی و اقتصادی تلاش می‌کنند. قطع صادرات نفت اقلیم کردستان به ترکیه و اروپا علاوه بر بالا بردن نفت به نفع کشورهای اوپک (که مستقیما به نفع ایران به عنوان یکی از تولیدکنندگان بزرگ اوپک)، زمینه‌هایی را برای حضور قوی‌تر روسیه و ایران فراهم می‌کند. از دست دادن این منطقه سهم زیادی در شکست نبرد نفتی برای آمریکا و اروپا به دنبال خواهد داشت و از همین رو تلاش‌ برای پایان دادن به منازعه میان اربیل و بغداد برای آنها مهم است.

در نهایت منازعه نفتی میان اربیل و بغداد پس از توقف سه ماهه به پایان رسید. دو طرف توافق کردند که استخراج نفت در منطقه را به شرکت ملی فروش نفت عراق (سومو) واگذار کنند و در مقابل اقلیم کردستان عراق ۱۲.۶۷ درصد از بودجه کل عراق را دریافت کند. با توجه به اینکه حدود ۸۰ درصد از بودجه اقلیم کردستان حاصل از فروش نفت می‌باشد، برآوردها حاکی از آن است که این توقف سه ماهه حدود ۳ میلیارد دلار خسارت مالی برای اقلیم به همراه داشته است. اختلافات اساسی بر سر مساله نفت و بودجه کماکان میان دولت مرکزی عراق و اقلیم کردستان باقی مانده است. شوک اخیر به بازار نفت جهانی و تلاش‌های آمریکا برای رفع آن نشان داد که این مساله تا چه حد می‌تواند تبعات بدی برای اتحادیه اروپا و ایالات متحده بر جای گذارد.

[۱] THE WASHINGTON INSTITUTE FOR NEAR EAST POLICY

[۲] Federal Supreme Court

[۳] SOMO: State Oil Marketing Organization

[۴] KROC: Kurdistan Regional Oil Company

[۵] United Nations Assistance Mission for Iraq